Опубликовано постановление Правительства об ограничениях госзакупок иностранного ПО

20.11.2015
В июне 2015 года был принят закон о создании реестра отечественного программного обеспечения, а в ноябре подписано постановление, которое вводит ограничение для госзаказчиков на закупку ПО, отсутствующее в реестре. В конце 2015 – начале 2016 годов Минкомсвязи предстоит назначить оператора реестра, запустить сайт для подачи заявлений на признание продуктов российскими, сформировать состав экспертного совета, который будет проверять «отечественность» ПО, и прописать правила обоснования выбора иностранных продуктов. Подробности введения новых правил прописаны в опубликованном постановлении.

Действующие документы

Закон о реестре российского программного обеспечения

Закон о реестре российского ПО, подписанный Путиным, вступает в силу с января 2016 года
29 июня 2015 года Президент России Владимир Путин подписал разработанный Минкомсвязи федеральный закон №188 (скачать PDF) о создании единого реестра российского программного обеспечения.
Закон вступает в силу с 1 января 2016 года.

Критерии отечественности программного обеспечения

ФЗ определяет критерии, которым должно соответствовать ПО, чтобы попасть в реестр.
В их числе:
* исключительное право на ПО на территории всего мира и на весь срок действия исключительного права должно принадлежать: РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию; российской НКО, высший орган управления которой формируется прямо или косвенно РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями или россиянами и которая не признается контролируемой иностранным лицом российской организацией; российской коммерческой организации с суммарной долей прямого или косвенного участия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, НКО и прямого или косвенного участия граждан РФ более 50%; гражданину РФ;
* ПО доступно в свободной продаже;
* общая сумма выплат по лицензионным и иным договорам, предусматривающим предоставление прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации, выполнение работ, оказание услуг, использованных для разработки, адаптации и модификации ПО, в пользу иностранных лиц, контролируемых ими российских организаций, агентов, представителей иностранных лиц и контролируемых ими российских организаций составляет менее 30% от выручки правообладателя от реализации ПО за календарный год;
* сведения о правообладателе ПО внесены в реестр аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий;
* сведения о ПО не составляют гостайну и сами программы или базы данных не содержат сведений, составляющих гостайну.
Закон также вносит изменения в часть 3. статьи 14 44-ФЗ о контрактной системе в сфере закупок, предусматривающую возможность запрета на допуск определенного перечня категорий товаров, происходящих из иностранных государств и ограничения их допуска для целей осуществления закупок. Изменением к этой части стало то, что при наличии обстоятельств, допускающих исключения из установленных запретов и ограничений, заказчики будут обязаны обосновать невозможность соблюсти запрет и ограничения.
В тексте закона говорится, что принят он был в целях расширения использования российских программ и оказания их правообладателям государственной поддержки.

Постановление Правительства об ограничениях госзакупок иностранного ПО (опубликовано 20 ноября 2015 года)

Дмитрий Медведев подписал постановление, согласно которому чиновники смогут закупать зарубежное ПО только при отсутствии российского аналога
Применяться закон о реестре российского ПО будет согласно постановлению Правительства "Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Его текст был опубликован на сайте Правительства 20 ноября 2015 года (ознакомиться с документом можно здесь).
Согласно постановлению, с 1 января 2016 года заказчики обязаны ограничить закупки ПО для государственных и муниципальных нужд программным обеспечением, включенным в реестр российского ПО.
Формировать и актуализировать реестр будет экспертный совет. Его состав был утвержден 31 декабря 2015 года.
Число представителей федеральных органов исполнительной власти не может превышать 40 процентов общего числа членов экспертного совета. Не менее 50 процентов общего числа членов экспертного совета формируется по предложениям ассоциаций российских разработчиков программного обеспечения, говорится в постановлении.
Купить иностранный софт можно в случае отсутствия в реестре отечественного ПО с необходимыми функциональными, техническими и эксплуатационными характеристиками.
Потребность в соответствии программного продукта определенным характеристикам заказчик должен будет обосновать.
Правила определения требований к закупаемому ПО (а также к услугам разработки, сопровождения, техподдержки и т.д.) в Минкомсвязи должны разработать совместно с заинтересованными федеральными органами власти. Документ, содержащий предложения на эту тему, должен быть передан в феврале 2016 года в Минфин, а затем в Правительство.
В январе 2016 года Минкомсвязи должно утвердить классификатор программ, содержащий указание на характеристики, по которым определяется соответствие программного обеспечения определенному классу, а также правила применения классификатора.
Оператором реестра по контракту с Минкомсвязи будет организация, наделенная правом получения обязательного экземпляра программного обеспечения в соответствии с ФЗ «Об обязательном экземпляре документов». В текущей версии закона за программное обеспечение отвечает МНИИ «Интеграл».
В пояснительной записке к проекту постановления (который был разработан Минкомсвязи в феврале и на протяжении 2015 года обсуждался в федеральных ведомствах) указывалось, что документ подготовлен в целях защиты внутреннего рынка РФ, развития национальной экономики, поддержки российских организаций, осуществляющих деятельность в области ИТ, учитывая в том числе ограничения на использование иностранного ПО отдельными российскими организациями, установленные рядом иностранных правообладателей в связи с введенными США и некоторыми другими странами санкциям.

Как попасть в реестр российского ПО

Для внесения продукта в реестр российского ПО его правообладатель должен будет подать заявление в Минкомсвязи через сайт оператора реестра. Адрес сайта по состоянию на 20 ноября не объявлен.
Доступ к формам для заполнения заявления будет предоставляться после идентификации правообладателя в единой системе идентификации и аутентификации (используется на портале госуслуг). Заявление нужно будет подписать усиленной квалифицированной электронной подписью, сообщили TAdviser в Минкомсвязи.
В течение 10 рабочих дней министерство должно будет проверить заявление и прилагаемые к нему документы, подтверждающие соответствие ПО критериям, изложенным в законе (см выше).
Затем 30 рабочих дней рассматривать заявление будет экспертный совет, который и даст заключение о соответствии или несоответствии ПО требованиям реестра. Заключение будет опубликовано на сайте оператора реестра в открытом доступе.
Не позднее, чем через 10 рабочих после утверждения экспертного заключения, Минкомсвязи должно будет принять решение о включении ПО в реестр. В случае положительного решения будет издаваться специальный приказ министерства, после чего сведения о продукте будут вноситься в реестр.

Как обосновать невозможность отказа от иностранного ПО

Постановление определяет правила подготовки обоснования невозможности соблюдения запрета на допуск иностранного ПО для госзакупок, а также требования к содержанию такого обоснования.
Обоснование подготавливается заказчиком при осуществлении закупки программного обеспечения в следующих случаях:
в реестре российских программ отсутствуют сведения о программном обеспечении, соответствующем тому же классу ПО, что и программное обеспечение, планируемое к закупке;
программное обеспечение, сведения о котором включены в реестр и которое соответствует тому же классу программного обеспечения, что и программное обеспечение, планируемое к закупке, по своим функциональным, техническим и (или) эксплуатационным характеристикам не соответствует установленным заказчиком требованиям к планируемому к закупке программному обеспечению.
Обоснование должно содержать требования к необходимым характеристикам программного обеспечения, и указание на характеристики, по которым аналог, содержащийся в реестре, им не соответствует.
Обоснование подготавливается и утверждается заказчиком по состоянию на день размещения извещения об осуществлении закупки в единой информационной системе в сфере закупок. Затем оно должно размещаться на сайте госзакупок (одновременно с размещением извещения об осуществлении закупки).
Проверять адекватность избранных обоснований, вероятно, предстоит экспертному совету (этот вопрос по состоянию на ноябрь 2015 года находится в обсуждении).
"Довольно сложно формализовать общие требования, что допустимо, а что нет при выборе ПО. У заказчиков разные задачи, разные требования, одинаковых продуктов не существует. Поэтому нужно исходить из реальных задач конкретного заказчика и смотреть, действительно ли ему необходима работа системы на 1000 рабочих станциях, специфичные функции и т.д.", - считает Евгения Василенко, исполнительный директор АРПП "Отечественный софт".

План импортозамещения геоинформационных систем

1 сентября 2015 года глава правительства Дмитрий Медведев утвердил план мероприятий на 2015 - 2020 годы по реализации "Основ государственной политики в области использования результатов космической деятельности в интересах модернизации экономики Российской Федерации и развития ее регионов на период до 2030 года". В документе среди прочего говорится о планах по созданию и внедрению отечественных геоинформационных систем (ГИС) для решения задач государственного и муниципального управления (подробнее...).

Ожидания и критика

Мнения Минфина и ФАС об ограничении госзакупок иностранного ПО

Минфин и ФАС высказывались[1] против предложенных ограничений госзакупок иностранного ПО. В Минфине считали, что необходимо оставить госорганам возможность закупать иностранные программные продукты в целях «доработки, расширения или продления лицензий на уже используемое ими ПО». В противном случае, полагали в министерстве, реализация постановления потребует дополнительных средств из федерального бюджета.
В свою очередь, в ФАС считали, что принимаемые меры могут привести к злоупотреблениям: чтобы обойти ограничения и закупить иностранное ПО, госорганы в тендерах будут специально указывать такие функции, которыми российское не обладает. ФАС также предлагала закрепить в постановлении, что продукты из реестра отечественного ПО должны распространяться в России по единым ценам, чтобы не допустить их роста.

Мнения игроков рынка о критериях отечественного ПО

В феврале 2015 года свое мнение относительно критериев отечественного ПО высказали TAdviser несколько разработчиков ПО с российскими корнями по происхождению и связанные с иностранными государствами юридически. Одна из них – «Лаборатория Касперского». По данным ЕГРЮЛ, ООО «Группа Компаний Касперского» принадлежит компании «Kaspersky Labs Limited», зарегистрированной в Великобритании, а об акционерах компании ЗАО «Лаборатория Касперского» информация закрыта.
Сергей Земков, управляющий директор «Лаборатории Касперского» в России, странах Средней Азии и Закавказья, заявил TAdviser, что его компания соответствует критериям разработчика отечественного ПО. Он добавил, что при этом «Лаборатория Касперского» давно и успешно работает с госзаказчиками и госкомпаниями, большинство из которых являются ее многолетними клиентами.
«Мы также давно говорили о необходимости поддержки отрасли отечественной разработки ПО. Это необходимо в первую очередь тем российским компаниям, которые только пытаются пробиться на рынок, и рынок госзаказа для них может стать отличным плацдармом для развития технологий и продуктов на глобальном уровне», - отметил он.

В «Лаборатории Касперского» считают, что их компания соответствует критериям разработчика отечественного ПО
Земков добавил, что важным фактором при этом остается функционал и качество продуктов. По его мнению, для «Лаборатории Касперского», в частности, здесь появится новая возможность для развития, в том числе в новых направлениях, компании будет несколько проще развивать новые продукты и технологии, ориентированные, в том числе, и на сектор госкомпаний.
Другая компания – ООО «Акронис» (Acronis) – принадлежит «Акронис инк.», зарегистрированной на Виргинских Островах. Станислав Протасов, старший вице-президент Acronis по разработке и проектированию, относительно проекта постановления говорил TAdviser, что все решения Acronis созданы на территории России российскими специалистами и с учетом реалий отечественного рынка: например, все продукты компании поддерживают стандарты шифрования ГОСТ.
«Мы считаем себя отечественным разработчиком и, разумеется, планируем подать заявку на включение своих программ в реестр отечественного ПО, - как только нам станут понятны процедурные вопросы», - добавлял он.
Одним из основных акционеров Acronis является экс-россиянин, гражданин Сингапура Сергей Белоусов. Он же – один из основных акционеров разработчика решений для виртуализации и автоматизации хостинг-провайдеров Parallels, владельцем которой является ООО «Параллелс (Сайпрэс) Лимитед» (Кипр). Вице-президент Parallels Павел Ершов заявил TAdviser, что как только официально новые правила и определения вступят в силу, компания будет реагировать и «есть планы им соответствовать».
В октябре 2015 года стало известно о запуске Odin/Paralells проекта "Росплатформа", который возглавил бывший президент и генеральный конструктор НТЦ ИТ РОСА Владимир Рубанов.

Реакция на регуляторные меры иностранных ИТ-компаний

В начале ноября 2015 года стало известно о том, что крупнейшие западные ИТ-компании могут свернуть свои инвестиционные программы в России или вовсе уйти из страны по причине ограничений на закупку иностранного программного обеспечения.
В распоряжение газеты «Коммерсантъ» попало письмо главы Ассоциации европейского бизнеса (АЕБ) Франка Шауффа министру связи и массовых коммуникаций Николаю Никифорову, министру промышленности и торговли Денису Мантурову, министру экономического развития Алексею Улюкаеву и главе ФАС Игорю Артемьеву. В письме Шауфф просил перенести дату вступления в силу закона, обязывающего госорганы предоставлять письменное обоснование при закупке иностранного софта, с 1 января на 1 июля 2016 года. За эти полгода АЕБ предлагала выработать критерии локализации иностранных ИТ-компаний в России для того, чтобы их ПО могло быть включено в создаваемый Единый реестр российского ПО.

Европейские компании заявили о риске ухода с российского ИТ-рынка
«Если иностранные инвестиции по-прежнему на повестке дня, то необходим равный подход и недопущение дискриминации и ограничения свободной конкуренции и доступа на российский рынок для иностранных компаний», — заявлял Шауфф.
По его словам, европейский бизнес активно инвестировал в Россию в последние 10 лет и собирался продолжать делать это в будущем, однако «в условиях нечетких правил игры» зарубежные ИТ-компании могут приостановить инвестпрограммы или даже покинуть российский рынок.
Источник издания в одном из министерств говорил, что опасения АЕБ вызваны не столько законом, обязывающим госорганы обосновывать закупку иностранного ПО, сколько проектом постановления правительства об ограничении госзакупок иностранного ПО, внесенного Минкомсвязью в июне 2015 года. Речь идет о запрете на приобретение с 1 января 2016 года зарубежного софта для государственных и муниципальных нужд. [2]

Обсуждаемые инициативы

*Путин поддержал идею ограничить закупки иностранного ПО в госкомпаниях

22 декабря Владимир Путин поддержал предложение ИТ-отрасли ограничить закупки иностранного софта не только госорганам, но и госкомпаниям. Об этом рассказала «Ведомостям» гендиректор Infowatch Наталья Касперская, участвовавшая во встрече руководителей российских ИТ-компаний с президентом на форуме «Интернет-экономика 2015». Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков подтвердил «Ведомостям», что Путин поддержал идею и вопрос будет прорабатываться.
Ранее идею ограничения закупок иностранного ПО госкомпаниями высказывал и глава Минкомсвязи Николай Никифоров.
Закупки госорганов и госкомпаний за первое полугодие 2015 г. подсчитал «Национальный рейтинг прозрачности закупок» (см. график). Председатель оргкомитета рейтинга Антон Назаркин сообщил "Ведомостям", что учтены в нем лишь те закупки, в названии которых было явно указано название вендора; оценить полную стоимость закупок, по его словам, невозможно. Во второй половине 2015 г. закупки как минимум удвоились, уверен Назаркин[3].

Проект приказа: классификатор российского ПО

8 декабря 2015 года стало известно о разработке классификатора российского программного обеспечения и правил его применения в рамках ограничений, наложенных на государственные органы при закупке иностранного софта. Подробнее здесь.

Инициатива экспертов во главе с Cognitive дать преференции СПО

Комиссия Госдумы по развитию стратегических информационных систем, действующая при Комитете Госдумы по науке и наукоемким технологиям, на своем заседании в сентябре 2015 года сообщила о том, что приступила к разработке законопроекта, который предоставил бы преимущества СПО перед проприетарными продуктами на закупках по 223-ФЗ и 44-ФЗ.
По задумке комиссии, в рамках таких закупок организации должны будут обосновывать необходимость проприетарного ПО при наличии СПО-аналога. Российское СПО при этом должно иметь приоритет по отношению к импортному, полагают идеологи проекта закона.
Необходимость указанных мер связывается, в первую очередь, с потенциальными угрозами безопасности стратегических ИТ-систем при использовании проприетарных продуктов. Ответственный секретарь комиссии Андрей Черногоров, гендиректор Cognitive Technologies, в ходе заседания также подчеркнул возможный экономический эффект: по его данным, экономия для бюджета страны при использовании СПО может превышать 500 млрд руб. в год «даже по самым консервативным оценкам».
И. о. директора департамента развития отрасли ИТ Минкомсвязи Павел Анисимов на заседании напомнил, что принятый его ведомством план импортозамещения предполагает преференции отечественным разработчикам ПО на госзакупках в качестве меры поддержки. В данной части на уровне ФЗ уже были внесены изменения, и в дальнейшем Минкомсвязи внесет в правительство проект постановления, регламентирующего ведение реестра отечественного ПО и процедуру попадания в него, сказал он.
Представитель Минкомсвязи добавил, что механизм, заложенный в эти меры поддержки, возможно использовать и предполагается использовать применительно и к СПО.
Параллельно с преференциями СПО на закупках комиссия ГД предлагает также закрепить в законодательстве классификацию ПО на свободное и лицензионное, в соответствии со следующими определениями:
СПО – программное обеспечение, распространяемое на условиях свободного лицензионного договора, на основании которого пользователь получает право использовать программу в любых, не запрещенных законом целях; получать доступ к исходным текстам (кодам) программы как в целях ее изучения и адаптации, так и в целях переработки, распространять программу (бесплатно или за плату, по своему усмотрению), вносить изменения в программу (перерабатывать), и распространять экземпляры измененной (переработанной) программы с учетом возможных требований наследования лицензии;
Лицензионное ПО – это программное обеспечение, все возможности по использованию, модификации и распространении которого определяются для конкретного пользователя правообладателем.
Помимо этого, проект закона предусматривает изменения в законе о персональных данных 152-ФЗ, в части предоставления гарантий правообладателями лицензионного ПО и СПО пользователям безопасности их персональных данных при использовании этого ПО.
Идеологи законопроекта рассчитывают подготовить и внести его на рассмотрение в Госдуму в конце ноября - начале декабря 2015 года, а предварительный срок вступления закона в силу обозначают 1 января 2016 года.
Опрошенные TAdviser эксперты подвергли критике идею законопроекта как с точки зрения его целесообразности в целом, так и предлагаемые его инициаторами определения свободного и лицензионного ПО. Так, гендиректор «Альт Линукс» Алексей Смирнов в разговоре с TAdviser отметил, что исчерпывающие и грамотные определения СПО уже есть в ГОСТ Р 54593-2011 «Информационные технологии. Свободное программное обеспечение. Общие положения».
Заявку на ГОСТ готовил и подавал входящий в ГК «Ростех» «Сириус», который в то время был определен координатором по технологической платформе «Национальной программная платформа». При этом были использованы наработки, в том числе и «Альт Линукс», полученные при выполнении НИР по госзаказу. Кроме того, «Альт Линукс» выделяла экспертов для участия в этой работе, рассказывает Алексей Смирнов.
«К сожалению, авторы законопроекта мало знакомы с тематикой СПО и лицензирования и наивно делят ПО на «лицензионное» и «свободное», не понимая, что «свободные лицензии» тоже являются лицензиями со своими требованиями и ограничениями, и выделяются среди остальных лицензий определенным набором прав, предоставляемых лицензиату», - говорит он.
Гендиректор «Альт Линукс» добавил, что, «к сожалению, после принятия закона о преференциях отечественному ПО, стали одно за другим появляться предложения, пытающиеся размыть его». Так, недавно была озвучена идея приравнять к отечественному ПО «локализованное» зарубежное, теперь попытка разделить отечественное ПО в зависимости от бизнес-модели, которую использует разработчик, говорит он.
«Я думаю, что это тупиковый путь. Наоборот, нужна максимальная консолидация разработчиков отечественного как свободного, так и несвободного ПО. Именно такую позицию отстаивают ведущие ассоциации разработчиков АРПП «Отечественный софт» и РУССОФТ, которые, к сожалению, не были приглашены на обсуждение», - заявил он TAdviser. – Создается впечатление, что вместо того, чтобы поддерживать отечественных разработчиков (как свободного, так и несвободного ПО), перенаправляя государственные деньги с импорта лицензий на закупку созданных в России качественных и зрелых продуктов - кто-то хочет выделять государственные средства под обещание будущих разработок».
По мнению Смирнова, если действительно хочется поддержать СПО, то надо публиковать под свободной лицензией все результаты работ выполненных на государственные деньги. Не закупленные, а именно разработанные по заказу, подчеркивает он. Также необходимо поддержать участие отечественных разработчиков в ключевых международных проектах разработки СПО.

Дмитрий Комиссаров считает вредной идею предоставления СПО преференций на закупках по 223-ФЗ и 44-ФЗ
Схожего мнения о законопроекте придерживается Дмитрий Комиссаров, гендиректор компании «Новые облачные технологии».
«На мой взгляд, недобросовестные эксперты ввели в заблуждение депутатов. Есть определения в ГОСТе про СПО, а предложен просто юридический бред. В предложениях не учитывается, что любое ПО подходит под лицензионное, не говоря уже о том, что стране не нужно абстрактное СПО, как предлагается, а нужны продукты, которые могут поддерживать и разрабатывать российские компании, а вопрос лицензии вторичен», - считает он.
Что касается преференций СПО на закупках, это, по мнению Комиссарова, «вредная идея». Закон уже установил преференции российскому софту, который может быть и СПО, и проприетарным, а инициаторы законопроекта предлагают дать преференции перед, например «1С», просто скачанной из интернета СПО-бухгалтерии, поясняет гендиректор «Новые облачные технологии».
Мнение коллег по рынку разделяет президент НТЦ РОСА Владимир Рубанов: по его мнению, в ГОСТ содержится более грамотное определение СПО. Инициаторы законопроекта предлагают определения, корректные для «дикого СПО», полагает он. Под последним имеется в виду совместная разработка базовых технологий мировым сообществом, когда затраты делятся между многими участниками, а результат одинаково принадлежит всем. На основе такого ПО затем делаются реальные, порой конкурирующие между собой продукты под собственными брендами (добавляются фирменные функции, исправляются ошибки и т.п.), поэтому нужно четко разделять «дикое СПО» и продукты конкретных производителей на его основе.
«Для конечных заказчиков, в том числе для государства, «дикое СПО» бесполезно без создания локальной экспертизы в лице местных вендоров или ведомственных центров компетенции. За каждым продуктом для серьезного применения должно стоять юридическое лицо с техническим персоналом в штате, которое за него «отвечает», аккумулирует экспертизу и наилучшие практики, может развивать и поддерживать», - говорит Рубанов.
С точки зрения же технологической независимости, главным фактором, по мнению президента РОСА, является степень контроля Россией того или иного программного продукта, в том числе легитимные права и реальные возможности модифицировать и распространять доработанные версии.
Юридические аспекты критериев «российскости» ПО прописаны в недавно принятых поправках в законы о реестре отечественного ПО. К ним, по мнению Владимира Рубанова, нужно добавить необходимость наличия внутри страны для каждого российского продукта «триады технологической независимости»: полный исходный код, средства его разработки и третье – локальные специалисты, разбирающиеся в первых двух пунктах. При этом технологически независимые продукты помимо кода, написанного российскими программистами, могут включать в себя заимствованные СПО-компоненты, но это вторичный фактор, резюмирует он.

Источник: TAdviser. Регулирование госзакупок отечественного программного обеспечения.